28.11.2012 р. Міністерство інфраструктури України опублікувало на своїй інтернет-сторінці до обговорення проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розвитку сфери поштового зв’язку» із цікавою приміткою про те, що всі пропозиції та зауваження щодо вищевказаного Проекту потрібно надсилати на адресу Державного підприємства «Укрпошта». Звідси й починається все цікаве…
Україна ставши членом Всесвітнього поштового союзу (ВПС), взяла на себе зобов’язання щодо передбачення на державному рівні порядку надання мінімального пакету необхідних поштових послуг та визначила державного оператора поштового зв’язку УДППЗ «Укрпошта» — відповідальним за виконання зобов’язань України перед ВПС. Чинне законодавство України детально регулює діяльність операторів поштового зв’язку і відповідає всім вимогам, встановленим ВПС, СОТ та ЄС.
Водночас, жити вже понад 10 років за одним і тим же законодавством набридло, тому Міністерство інфраструктури України вирішило модернізувати його. Наголос був зроблений на тому, що діючий закон має низку недоліків, які перешкоджають розвитку сфери в цілому та пропагує створення недобросовісної конкуренції на ринку послуг поштового зв’язку. Слід зазначити, що учасниками ринку поштового зв’язку є не лише Міністерство інфраструктури, в особі ДП «Укрпошта», а й близько 66 операторів поштового зв’язку (за даними інтернет-сторінки Національної комісії зв’язку) та споживачі їх послуг. І жодному з них Закон України «Про поштовий зв’язок» не перешкоджає в розвитку та не створює недобросовісної конкуренції. При чому, виходячи з аналізу чинного законодавства, Недобросовісна конкуренція - будь-які спрямовані на отримання переваг у підприємницькій діяльності дії (бездіяльність) суб’єктів господарювання, які суперечать національному антимонопольному законодавству, звичаям ділового обігу та можуть заподіяти або заподіяли збитки іншим суб’єктам господарювання чи завдати шкоди їхній діловій репутації. І власне аналізуючи Проект, можна прозоро проглянути в останньому наявність дій спрямованих на отримання переваг у підприємницькій діяльності Укрпошти, що може заподіяти збитки іншим операторам поштового зв’язку та завдати шкоди їх діловій репутації, що вбачається з наступного:
Нечітке визначення видів діяльності, виключне право на здійснення яких має національний оператор поштового зв’язку Укрпошта.
На справді, мотивація до обговорення проекту з цієї причини викликає деякі протиріччя. Стаття 15 Закону «Про поштовий зв’язок» навіть містить назву «виключні права Національного оператора»… куди вже точніше, а от «про витрати» це вже більш прозоро.
В більшості Європейських країн, як от в Австрії, діяльність державного оператора поштового зв’язку є над прибутковою, причому терміни доставки поштових відправлень в порівнянні з Укрпоштою гіпершвидкі. Україна будучи членом Всесвітнього поштового союзу взяла на себе зобов’язання по наданню на своїй території мінімального пакету необхідних поштових послуг (універсальні послуги), перелік яких вона повинна визначити самостійно та по призначенню відповідального за надання таких послуг оператора. Оператором призначено Укрпошту, її ж зобов’язано забезпечити надання універсальних послуг, які визначені державою, решті операторів надано право надавати такі послуги при умові дотримання тарифів та строків, затверджених на державному рівні. За законодавством України всі оператори мають рівні права, окрім виключних прав Укрпошти. До виключного права Укрпошти, в сфері пересилання поштових відправлень віднесено пересилання простих листів масою до 50 грамів та поштових карток. Пересилання поштових відправлень, окрім вищевказаних, не є виключним правом Укрпошти і дозволено всім операторам. Види діяльності, на які має виключне право Укрпошта, чітко визначені ст.15 Закону України «Про поштовий зв’язок».
Зрозуміло, що виконуючи зобов’язання перед ВПС, рентабельність Укрпошти повинна бути точно прорахована, адже потрібно як вчасно доставляти листи у віддалені регіони за помірними тарифами, так і залишатися хоча б на рівні самоокупності. Уряди всіх країн-членів ВПС регулярно працюють над тим, аби забезпечити безперервну діяльність призначеного оператора. В Україні, в свою чергу, Розпорядженням КМУ від 14.01.2009 р. № 35-р була схвалена Концепція державної цільової програми розвитку поштового зв’язку на 2009-2013 роки. Програма прийнята за результатами дослідження проведеного Всесвітнім Поштовим Союзом і Світовим банком. Останні підтвердили, що темпи збільшення обсягу витрат Укрпошти значно перевищують темпи збільшення доходів від надання поштових послуг, таким чином, питання оптимізації мережі поштового зв’язку із збереженням належного рівня доступності та якості універсальних послуг та вартості послуг поштового зв’язку потребує негайного вирішення. Метою Програми є забезпечення ефективного функціонування та розвитку в умовах подальшої лібералізації ринку. Оптимальним варіантом досягнення вищевказаної мети, за програмою, є оптимізація мережі поштового зв’язку, організаційної структури та обсягів витрат Укрпошти, а також удосконалення тарифної політики. Як вбачається з вищевикладеного, враховуючи думку Експертів ВПС та Світового банку, іншого шляху для розвитку Укрпошти ніж оптимізація мережі поштового зв’язку, організаційної структури та обсягів витрат Укрпошти, а також удосконалення тарифної політики – просто не існує.
Водночас, Міністерство інфраструктури України, попередником якого вже були витрачені кошти на розробку Програми розвитку поштового зв’язку, не згодне з думкою експертів в цій сфері і намагається будь-яким чином покласти свої проблеми на плечі третіх осіб. Останнє виражається у прагненні Міністерства зобов’язати всіх операторів поштового зв’язку надавати універсальні послуги поштового зв’язку, щоб зменшити навантаження на Укрпошту. Тобто раніше всі оператори мали право надавати такі послуги, а зараз їх буде зобов’язано….. хочеш стати оператором поштового зв’язку – прошу в обов’язковому порядку надавати всім універсальні послуги поштового зв’язку, при цьому пройшовши відбір на право стати оператором поштового зв’язку. Поняття відбору на сьогоднішній день ще не опрацьоване на законодавчому рівні, але в будь-якому випадку, до вимог операторів поштового зв’язку буде внесені лише ті вимоги, під які підпадає Укрпошта. В іншому разі останній втратить статус оператора поштового зв’язку. Публічно вже оголошувалась така вимога як наявність широкої мережі, яка по кількості відділень наближалася б до рівня Укрпошти (тоді доведеться всіх дотувати з бюджету). Іншого ж не запропонують, наприклад новітнього програмного забезпечення, технічного забезпечення, належних умов сервісу, тощо, адже просто цього немає Укрпошта, але мають приватні оператори. Діяльність останніх будувалася не один рік, з врахуванням всіх можливих економічних показників, маркетингового дослідження ринку та внесення значних інвестицій. Водночас Укрпошта, в особі її керівника хоче все й відразу: і інвестиції, і технології, і ІТ забезпечення, щоб перенести надання універсальних поштових послуг з обов’язку України перед ВПС в бізнес… питання лише на кого працюватиме останній — на державу чи на керівника Укрпошти з його наставниками у владі.
Видів діяльності, виключне право на здійснення яких належить Укрпошті, недостатньо для покриття її витрат.
Оскільки Укрпошта фактично не може впоратись з наданням усіх видів універсальних послуг за встановленими тарифами, Міністерство інфраструктури ставить собі за ціль розподілити цей обов’язок між операторами всіх форм власності. Звідси виникає логічне запитання, чому б не зменшити перелік вказаних послуг (згідно Конвенції ВПС це прерогатива держави) і не переглянути тарифи, аби мотивувати Укрпошту до їх надання?! Тим паче, що Конвенцією дозволено визначити лише одного оператора, зобов’язаного надавати універсальні послуги, а замінити його можна лише тоді, коли діючий оператор фактично їх не виконує. Вносячи Проект саме в такій редакції, Міністерство інфраструктури навіть не підозрює, що його дії ведуть саме до цього. Враховуючи вищевикладене, який результат чекає споживачів поштових послуг, якщо буде ще й збільшена монополія Укрпошти, в результаті чого автоматично збільшиться кількість її функцій? Окрім цього, ні для кого не є таємницею прийняття Постанови КМУ № 187 від 27.02.2013 р., якою передбачено в т. ч. фінансування Укрпошти у формі залучення держгарантій для будівництва автоматизованих сортувальних центрів та переоснащення ІТ інфраструктури. Суть навіть не в тому, що вказані витрати є нераціональними. Головна думка полягає в тому, що в держави є кошти на вищевказані цілі, при цьому вони відсутні на виконання зобов’язань України як члена ВПС. Чому зобов’язання України перед ВПС повинні виконуватись за рахунок приватних поштових операторів…
Проектом пропонується віднесення до поштових відправлень документів, які не вкладені в конверт (а саме, рахунків за комунальні послуги, рекламної продукції тощо), а також будь-яких відправлень, на яких зазначено особисті дані та адреса одержувача. Прийняття норми в такій редакції суперечитиме, зокрема, ефективності компаній постачальників комунальних послуг. Останні не включають у вартість своїх послуг функції з доставки рахунків за комунальні послуги, а вкладають рахунки за комунальні послуги до абонентської скриньки при зніманні показників за спожиті комунальні послуги. Віднесення цих відправлень до поштових, автоматично здорожчить вартість комунальних послуг.
Внесення проекту обґрунтовується законодавчою невпорядкованістю діяльності операторів поштового зв’язку.
Внаслідок відміни ліцензування діяльності із надання послуг поштового зв’язку, законодавством не вимагається отримання ліцензії та дотримання ліцензійних умов для того, аби надавати послуги поштового зв’язку. Водночас відміна ліцензування була кроком до розвитку поштової галузі в Україні. Незалежно від відміни ліцензування послуги поштового зв’язку й надалі залишаються продуктом діяльності оператора поштового зв’язку. А оператором поштового зв’язку є лише суб’єкт, який внесений до реєстру операторів поштового зв’язку, який ведеться Національною комісією з державного регулювання зв’язку та інформатизації (НКРЗІ), що є структурним підрозділом Міністерства інфраструктури. Отже, твердження Міністерства про те, що внаслідок відміни ліцензування — законодавством не передбачені інструменти захисту ринку поштових послуг від недобросовісних операторів поштового зв’язку, є незрозумілим, адже саме за погодженням підрозділу Міністерства власне цих операторів включають до реєстру операторів поштового зв’язку. Наявність реєстру операторів поштового зв’язку якраз і є альтернативою ліцензування, що діє зокрема в Європі. Законом України «Про поштовий зв’язок» до компетенції НКРЗІ віднесено ведення реєстру операторів поштового зв’язку. Відсутність в самому законі порядку ведення такого реєстру не було перешкодою вести такий реєстр згідно діючого законодавства до внесення на розгляд проекту; є ж можливість врегульовувати певні технічні питання й на підзаконному рівні, не роблячи з цього глобальної проблеми.
Внесення в проект ідеї про забезпечення національного оператора приміщеннями необхідними для розміщення об’єктів поштового зв’язку опротестовується не лише приватними операторами поштового зв’язку.
З цього приводу кардинально висловився Антимонопольний комітет України, який зазначив, що такі норми в Законі є недопустимими. Вказані дії місцевих органів виконавчої влади щодо забезпечення Укрпошти приміщеннями для розміщення об’єктів поштового зв’язку можуть призвести до порушень законодавства про захист економічної конкуренції, передбачених ст. 15 Закону України «Про захист економічної конкуренції». Антиконкурентні дії органів влади щодо надання окремим суб’єктам господарювання пільг чи інших переваг ставлять їх у привілейоване становище стосовно конкурентів, що призводить або може призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції.
З мотивів відсутності механізму митного контролю та митного оформлення товарів, що пересилаються у міжнародних поштових відправленнях, проектом вносяться пропозиції щодо монополії Укрпошти на створення місць міжнародного поштового обміну. Останнє є свідченням того, що суб’єкти які працювали над проектом не лише не знають технології роботи Пунктів обміну міжнародної пошти, а взагалі не володіють законодавством в поштовій сфері.
На сьогоднішній день, законодавством України будь-якому оператору поштового зв’язку дозволено створити пункт міжнародного обміну пошти (ММПО). Не секрет, що такі пункти визнаються ВПС і навіть ідентифікуються ВПС. Ідентифікація у ВПС проходить лише за наявності згоди Укрпошти і при наданні такої згоди останню чомусь зовсім не турбує наявність чи відсутності механізму контролю за міжнародною поштою.
Введення в чинне законодавство норми про те, що митний контроль і митне оформлення товарів в міжнародних поштових відправленнях здійснюється в місцях міжнародного поштового обміну національного оператора поштового зв’язку може призвести до недопущення та усунення інших суб’єктів господарювання, які здійснюють діяльність на ринку послуг поштового зв’язку. Це, в свою чергу, призведе до суттєвого обмеження конкуренції на даному ринку. Окрім цього, згідно чинного законодавства України технологія роботи ММПО не дозволяє проникнення на його територію працівників оператора поштового зв’язку, адже вся діяльність на території ММПО здійснюється під пильним контролем та керівництвом митних органів. Як випливає з вищевикладеного в Україні діє чітка процедура відкриття ММПО та пропуску міжнародних поштових відправлень через ММПО і переведення ММПО до рук Національного оператора не змінить того, що ММПО є митною зоною і виключне право доступу до неї мають виключно митні органи. Розробники ж проекту діють за принципом «навіщо щось вивчати і витрачати час, якщо можна щось видумати самостійно». Водночас досконалого не існує, поштова галузь є галуззю з багатовіковим досвідом. І як показує європейська практика, проблеми у всіх однакові і намагання їх вирішити завершується прийняттям ідентичних заходів – тоді навіщо придумувати щось своє… тим паче, що над цим вже працювали такі досвідчені експерти в цій сфері як представники Всесвітнього поштового союзу.
Відсутність правового механізму забезпечення встановлення та ремонту поштових шаф (абонентських поштових скриньок), в зв’язку з чим Закон не звільняє оператора поштового зв’язку від відповідальності за доставку пошти у випадку несправності поштових скриньок.
Законом України «Про поштовий зв’язок» передбачено, що придбання, установка і утримання в належному стані абонентських поштових шаф (абонентських поштових скриньок) здійснюється власниками житлових та адміністративних будинків, а у випадку неналежного стану поштових шаф (абонентських поштових скриньок), оператор поштового зв’язку зобов’язаний повідомити користувачів послуг про відмову від доставки поштових відправлень. Фізичні і юридичні особи можуть бути власниками будь-якого майна, в т.ч. абонентських поштових скриньок. Ніхто не може бути обмежений у здійсненні права власності. Окрім цього, за ст. 322 Цивільного кодексу України, особи як власники майна (в даному випадку абонскриньок) зобов’язані утримувати майно, що їм належить. І наявність власне цієї норми вирішує питання по суті без будь-яких законодавчих змін.
Як вбачається з вищевикладеного, проблема не є гострою і її вирішення залежить виключно від власників поштових шаф (абонентських поштових скриньок). Насправді вищевикладене є лише вуаллю, основна ідея таких змін полягає у бажанні встановити в чинному законодавстві положення, які б визначили механізм вільного та безперешкодного доступу виключно працівників Укрпошти до поштових шаф (абонентських поштових скриньок). При цьому, так і не врахована думка одержувачів поштових відправлень, адже згідно ст. 316 Цивільного кодексу України правом власності є право особи на річ, яке вона здійснює відповідно до закону за своєю волею, незалежно від волі інших осіб, отже володіє, користується та розпоряджається своїм майном на власний розсуд.
Згідно Проекту, обов’язки щодо утримання таких скриньок покладені на плечі житлово-експлуатаційних організацій, водночас, виключне право доступу до них надано Національному оператору. «Справедливість» зрозуміла – одні облаштовують та несуть відповідальність, інші мають виключне право доступу. Слід врахувати те, що споживачі послуг поштового зв’язку вправі самостійно вирішувати питання щодо абонентських скриньок в їх будинку, а також самостійно оскаржувати дії суб’єктів, які здійснюють доступ до їх абонентських скриньок та вибирати таких суб’єктів, в тому числі припиняти співпрацю з останніми, якщо якість їх послуг не влаштовує споживачів таких послуг. Окрім цього, на ринку надання послуг поштового зв’язку України існують інші суб’єкти господарювання, які можуть надавати послуги поштового зв’язку, надання яких передбачено виключно національним оператором. І власне прийняття Проекту в такій редакції перешкоджатиме в розвитку поштової галузі та створюватиме недобросовісну конкуренцію на ринку поштового зв’язку.
Підбиваючи підсумок, слід наголосити на тому, що у жодній країні Євросоюзу універсальні послуги поштового зв’язку не є монополією держави, як це намагаються зробити в Україні. Всі держави працюють над прорахуванням прибутковості оператора поштового зв’язку, при цьому систематично не викидають кошти платників податків на світові дослідження, якими в результаті ніхто не керується. Всім зрозуміло, що наявність ринку поштового зв’язку і його розвиток є наслідком діяльності на цьому ринку як державного, так і приватних операторів поштового зв’язку, які взаємодоповнюють один одного, а не витрачають свій дорогоцінний час та кошти на безглузді проекти, зустрічі та залякування клієнтів операторів приватного сектору, визначаючи на законодавчому рівні санкції за співпрацю з приватними операторами поштового зв’язку. В будь-якій країні Європи і світу проект в такій редакції навіть б не розроблявся, не кажучи вже про публічне висловлення його необхідності. А суб’єкти, які працюють керівниками та наставниками державних поштових компаній не опустилися б до рівня особистого залякування споживачів приватних поштових послуг, а зайнялися б дослідженням питання на рівні чинного законодавства України, аби зрозуміти гостроту проблеми та відрізняти поняття «виключні права (монополія) Укрпошти» та «універсальні послуги поштового зв’язку».
З повагою,
Ілона Коваль, директор юридичного департаменту Фінансово-промислової групи «РОСАН».
